SUMILLA: I. A modo de introducción. II. La definición de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. II. La aplicación del principio de legalidad y los subprincipios de tipicidad y taxatividad en los proceso sancionadores. III. Análisis de la posición oscilante de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. IV. Reflexiones finales.
I. A MODO DE INTRODUCCIÓN
Desde mucho tiempo atrás, los procesos disciplinarios en sede administrativa estuvieron enmarcados única y exclusivamente en la antigua – aunque aún vigente - ley de bases de la carrera administrativa (Decreto Legislativo 276) y su Reglamento el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.
Posteriormente, a partir del año 2001, comienza a regir la novísima ley del procedimiento administrativo general, la misma que - entre otras cosas - contenía un sub capítulo dedicado a regular el procedimiento sancionador, estableciendo en su artículo 230º diversos principios que regían la potestad sancionadora de la administración pública, además de algunos otros aspectos concernientes a dicho tema, redefiniéndose así el marco jurídico que hasta entonces se había venido aplicando en todo proceso disciplinario.
No obstante, en la medida que se fue utilizando con mayor frecuencia el proceso de amparo constitucional para atacar las decisiones de la administración en materia de sanciones, fue nuestro Tribunal Constitucional quien se arrogó la potestad de establecer las nuevas reglas, no solo en sede administrativa (es decir en el sector público), sino también en la corporativa particular, lógicamente desde la perspectiva del derecho constitucional, único referente válido para cualquier órgano de control constitucional del mundo.
Ocurre sin embargo, que en algunos casos que datan de varios años atrás, el Tribunal Constitucional recurrió a conceptos como “debido proceso sustantivo” para corregir algunos excesos de la administración pública en la aplicación de sanciones laborales, aplicando los consabidos principios de razonabilidad y proporcionalidad cuando la sanción impuesta al justiciable había sido notoriamente desproporcionada o, en todo caso, irrazonable.
Ahora bien, a estos principios ampliamente desarrollados por el Tribunal Constitucional, se sumaron luego algunos otros como el de la legalidad y los sub principios de tipicidad y taxatividad, lo cuales han servido como parámetro para determinar en qué casos la sanción impuesta no solo ha sido razonable y proporcionada a la intensidad de la falta o infracción cometida, sino también si esta se encontraba o no regulada y descrita expresamente por la norma correspondiente, incluida la sanción respectiva.
En esta ocasión, examinaremos, con el mayor detenimiento posible el decurso de la jurisprudencia – no vinculante por cierto – del Tribunal Constitucional en esta materia, seleccionando para ello tres casos, si no emblemáticos, que tuvieron alguna repercusión mediática y fueron objeto de intensas discusiones. Se trata del proceso de amparo interpuesto por Carol Luz Sáenz Lumbreras contra el SENATI (Exp. Nº 1182-2005-PA/TC); el caso Pablo Cayo Mendoza contra la Municipalidad Distritalla Universidad San
Nuestra intención no es otra que desnudar la forma como el TC administra justicia constitucional, dependiendo generalmente de los actores o de las partes involucradas y algunas veces del temperamento o criterio subjetivo de quienes integran sus salas. Y si bien es cierto que en ninguno de los tres casos comentados se ha dejado sentada jurisprudencia vinculante alguna, sin embargo sí habrán de servir como elemento de juicio para futuros casos similares dentro de lo que podríamos denominar “doctrina jurisprudencial”.
II. LA DEFINICIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD
En cuanto al principio de razonabilidad, el TC ha dicho que se trata de “ ….un criterio íntimamente vinculado a la justicia y está en la esencia misma del Estado constitucional de derecho. Se expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad en el uso de las facultades discrecionales, exigiendo que las decisiones que se tomen en ese contexto respondan a criterios de racionalidad y que no sean arbitrarias”. Agrega el TC que esto “…implica encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de los poderes públicos”.
Respecto al principio de proporcionalidad, el TC ha señalado que “En efecto, es en el seno de la actuación de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente actúa la Administración para atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas.
Como bien nos recuerda López González, “En la tensión permanente entre Poder y Libertad que protagoniza el desenvolvimiento del Derecho Público y por ello también el del Derecho Administrativo, el Estado de Derecho a través de la consagración que formula el principio de legalidad y de la garantía y protección de los derechos fundamentales, exige un uso jurídico proporcionado del poder, a fin de satisfacer los intereses generales con la menos e indispensable restricción de las libertades”[2].
Este principio se encuentra estructurado en tres subprincipios: a) el de idoneidad o de adecuación; b) el de necesidad; y c) el de proporcionalidad en sentido estricto. De más está decir que estos subprincipios adquieren importancia cuando se torna indispensable hacer un ejercicio de ponderación o balancing.
III. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LOS SUBPRINCIPIOS DE TIPICIDAD O TAXATIVIDAD EN LOS PROCESO SANCIONADORES
A partir de la STC 0010-2002-AI/TC el Tribunal Constitucional ha dejado establecido que el principio de legalidad exige que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la aplicación de las prohibiciones.
Dicho principio de legalidad exige que para la aplicación de una sanción se cumpla con tres requisitos: a) la existencia de una ley (lex scripta); b) que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia); y c) que el hecho esté expresamente determinado (lex certa) conforme lo establece el artículo 2º numeral 24) inciso d) de la Constitución. Es
En este orden de cosas, tenemos que en estricto no se cumpliría con estos subprincipios en aquellos casos en los que nos encontramos con normas abiertas o abstractas en las que el hecho sancionado es impreciso, permitiendo que el operador o aplicador de la norma recurra a interpretaciones subjetivas o arbitrarias. Esto podría ocurrir, por ejemplo, si se estableciera que son sancionables actos contra las buenas costumbres o contra la moral, o cuando se hace referencia a actos análogos o similares a los descritos sin especificar cuáles serían tales conductas sancionables.
Conforme ya lo habíamos sostenido anteriormente, el tema abordado en este trabajo se habrá de centrar en tres casos resueltos por nuestro Tribunal Constitucional y en los que se han expuesto tesis encontradas y disímiles pese a que en esencia se trataba de situaciones ciertamente análogas.
El primero de los antes referidos casos, es el recaído en el Exp. N° 1182-2005-PA/TC (caso Carol Luz Saenz Vs. SENATI). Se trata de una demanda de amparo interpuesta por una estudiante expulsada del SENATI por haber sido sorprendida besándose con su enamorado en uno de los baños de damas de dicha institución de educación técnico industrial. La entidad demandada alegaba en su defensa que el comité de disciplina se había limitado a aplicar la sanción prevista en el numeral 9 inciso e) del Manual de Conducta Social y laboral de la formación profesional para aprendices y alumnos del Senati, pues la señorita Saenz incurrió en actos “reñidos contra la moral y las buenas costumbres” que son considerados falta grave por su reglamentación disciplinaria interna.
Al dilucidar la controversia, el TC comienza sosteniendo que “la potestad sancionadora de todas las entidades está regida – adicionalmente – por los principios de legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, causalidad, presunción de licitud, entre otros”[i].En buena cuenta el supremo intérprete de la Constitución se reafirma en los principios y subprincipios que enmarcan el accionar de la administración pública en los procesos sancionatorios o disciplinarios. Posteriormente, considera que la institución Reglamento disciplinario otra sanción de menor intensidad que la de expulsión para la falta tipificada (actos reñidos contra la moral y las buenas costumbres), el comité de disciplina no tuvo otra alternativa que aplicársela a la demandante.
Lo curioso es que el TC estima que en el caso específico “-actos reñidos con la moral y las buenas costumbres-,” el grado de certeza exigible a la conducta prohibida “puede ser complementado” mediante reglas básicas del sentido común, toda vez que la Moral es la ciencia que trata del bien en general. Con ello el Tribunal nos envía dos mensajes: a) que la norma prevista por el reglamento del Senati no es abierta y que en todo caso, se podría establecer qué es inmoral o contrario a las buenas costumbres con solo recurrir al sentido común; y, b) que siendo la Moral la ciencia del bien, darse besos con la pareja sería lo contrario a ello, es decir algo malo o inmoral.
Por último, en cuanto a la proporcionalidad de la medida adoptada, es decir la sanción de expulsión impuesta a la estudiante, el TC lejos de analizar si la institución educativa cumplió o no con dicho parámetro, opta por salir por la tangente sosteniendo que pese a que la sancionada tenía una buen record académico y disciplinario e incluso era puntual en el pago de sus cuotas, sin embargo al comité de disciplina no le quedó otra opción que aplicarle la única y por cierto más grave sanción prevista por los reglamentos, pues “no es facultad de quien tiene a su cargo el proceso por faltas disciplinarias graves penadas por el reglamento, o de quien ejecute el castigo a imponerse de resultas del mismo graduar la razonabilidad de la sanción a imponerse…” Por lo mismo, considera que el Senati ha cumplido con el principio de legalidad, aún cuando pudiese considerase que la sanción era excesiva o desproporcionada en relación a la falta cometida.
La lectura de la línea de argumentación del TC nos revela que éste estaría convalidando la aplicación de medidas irrazonables o desproporcionadas a condición de que éstas provengan de una norma que haya cumplido con los tres requisitos ya anteriormente reseñados (lex scripta, lex praevia, lex certa), con lo cual contradice abiertamente las pautas de razonabilidad y proporcionalidad que ha utilizado en innumerables casos semejantes, enmendándole la plana a cuanto tribunal de honor o disciplinario se le haya puesto al frente con medidas excesivas.
Resulta por lo tanto extraño que no obstante respaldar el accionar del comité disciplinario del Senati en este caso, no haya sido el propio Tribunal Constitucional el que haya graduado la magnitud de la sanción, estableciendo que correspondería – en todo caso – una de menor intensidad en aras de la magnitud de los hechos, de la falta incurrida y de la trascendencia que ésta pudiese haber tenido en la comunidad educativa involucrada. Pero sobre todo – somos de la opinión – que bien pudo hacer prevalecer el derecho de la expulsada a culminar sus estudios, los cuales según se desprende de la sentencia analizada, venían siendo exitosos.
El segundo caso (Exp. N° 03169-2006-PA/TC) trata de la demanda de amparo interpuesta por don Pablo Cayo Mendoza contra la Municipalidad distrital de Chorrillos, a consecuencia de su despedido por haber incurrido en falta grave consistente en acudir ebrio a su centro de labores. En este proceso el demandante alegó que el trasfondo de la sanción era una venganza de la autoridad edil por haberse afiliado al Sindicato de Trabajadores Municipales de Chorrillos (lo cual por cierto jamás quedo acreditado). Sucede que el día 9 de mayo del 2004 el accionante se presentó a trabajar evidenciando signos de embriagues, negándose además a someterse a un examen de dosaje etílico, lo que fue constatado policialmente.
En su sentencia el TC comienza haciendo alusión al principio de legalidad y el derecho al debido proceso, sosteniendo que tal como ya lo había establecido en su STC 0010-2002-AI/TC “el principio de legalidad exige que las conductas prohibidas estén claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones”. Pero allí no termina de recordar sus pautas, pues a continuación (fundamento 6, segundo párrafo), agrega que “….en el ámbito disciplinario laboral, el principio de legalidad se manifiesta o concretiza mediante el subprincipio de tipicidad o taxatividad, que impone que las conductas prohibidas (entiéndase faltas laborales) que conllevan sanciones de índole laboral estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier trabajador de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo, bajo amenaza de imponerse alguna sanción disciplinaria prevista por ley”.
Así, ante la evidencia de que en el caso del trabajador Cayo Mendoza se cumplía con el principio de legalidad y de taxatividad, el TC recurre a otro argumento para enervar la sanción que se le impuso, esgrimiendo que el despido sufrido por dicha persona violaba el derecho constitucional al debido proceso sustantivo debido a que la Municipalidad emplazada al momento de aplicarle la sanción lo hizo en contravención a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues según el artículo 83° del propio Reglamento Interno de Trabajo de la Municipalidad “…..las sanciones disciplinarias de amonestación verbal o escrita, suspensión en su labores o despido, se aplicarán en función de la gravedad de la falta cometida, la categoría, la antigüedad y los antecedentes disciplinarios del trabajador”.
En tal sentido, el TC opta por establecer que la sanción impuesta al señor Cayo era desproporcionada e irrazonable, dado que si bien incurrió en falta grave al acudir ebrio a su centro de labores, en ningún momento actuó con violencia, injuria o faltamiento de palabra verbal o escrita en agravio del empleador, del personal jerárquico o de otros trabajadores ni mucho menos ocasionó daños al patrimonio ni al acervo documentario de la Municipalidad emplazada, por lo que debió imponérsele cualquiera de las otras sanciones menos gravosas. Obviamente, el TC termina declarando fundada la demanda y disponiendo la reincorporación del señor cayo a su centro de trabajo.
Como podemos advertir, a diferencia del caso Carol Luz Saenz, en el que acabamos de analizar, el TC se muestra particularmente exigente en cuanto a la taxatividad de las normas que establecen faltas, afirmando que estas deben ser precisas y exactas y en ningún momento aduce que si fuesen abstractas o ambiguas, bastaría recurrir al sentido común para aplicarlas. Llama también la atención cómo el supremo intérprete de la Constitución recurre al argumento de la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción impuesta al trabajador municipal para atenuar su falta so pretexto de que éste tuvo un buen comportamiento mientras estuvo -aunque ebrio - en su centro de labores el día de los hechos que motivaron su despido. Es decir, en este caso sí contaron los antecedentes y conducta del infractor para anular la sanción impuesta, mientras que en el caso de la señorita estudiante del Senati, había que aplicar a rajatabla el reglamento disciplinario, sin miramiento ni atenuante alguno.
Finalmente, tenemos el caso del estudiante universitario Rodolfo Oroya Gallo (Exp. 00535-2009-PA/TC) quien interpone un proceso de amparo al haber sido expulsado por medida disciplinaria de la Universidad San Ignacio de Loyola bajo el cargo de consumo de marihuana en el interior del campus universitario.
En este caso, el TC recurre al argumento de que “……el establecimiento de disposiciones sancionatorias, tanto por entidades públicas como privadas, no puede circunscribirse a una mera aplicación mecánica de las normas, sino que se debe efectuar una apreciación razonable de los hechos en cada caso concreto, tomando en cuenta los antecedentes personales y las circunstancias que llevaron a cometer la falta. El resultado de esta valoración llevará a adoptar una decisión razonable y proporcional”. Más adelante, en el fundamento 16 de su sentencia, el TC nos dice que la razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado a la justicia “……lo que implica encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de los poderes públicos.
En el fundamento 18 inclusive el máximo contralor de la Constitución nos recuerda que “la comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los antecedentes del servidor, como ordena la ley en este caso”. Agrega, luego, que “Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada se ala más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso”. En otros términos, el Tribunal nos dice que pese a la evidencia de la falta incurrida y a que ésta se encuentre prevista por la ley, al momento de aplicar la sanción, debemos de tener en cuenta otros criterios a efectos de minimizar el daño que se pudiese generar al infractor con la pena a imponérsele.
Es por ello que en el caso el TC decide tomar en cuenta que de acuerdo a los exámenes toxicológicos que se le tomaron al estudiante sancionado, éste no era un consumidor adicto ni asiduo, sino tan solo circunstancial y que además destacaba en sus estudios ocupando el tercio superior de su aula, lo que aunado al hecho de que se encontraba en el último semestre de su carrera profesional, se hacía necesario ponderar o graduar la sanción a efectos de no generarle un daño mayor que afectaría su desarrollo personal así como su derecho a la educación. Por tanto, el TC estimó que la decisión de la Universidad era violatoria del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad y que se trataba de una medida desproporcionada en razón a que la estructura del régimen disciplinario es ambigua e indeterminada, afectando los principios de proporcionalidad y razonabilidad reconocidos en los artículos 3°, 43° y 200° de la Constitución.
Para justificar su decisión, el TC aduce que la relación entre las faltas tipificadas y las sanciones previstas en varios artículos del Reglamento General de Estudios de la Universidad emplazada tiene un grado de ambigüedad e indeterminación que podría condicionar un juicio de valor que no sería discrecional, sino arbitrario, lo que lo hace contrario al principio de taxatividad o tipicidad de las normas sancionatorias.
Es sin embargo relevamente que en el fundamento 36 de su sentencia el TC admite que el consumo de drogas es grave, pero a continuación agrega que al no establecerse una sanción específica a cada conducta, ello provoca una sensación de inseguridad jurídica en el infractor al no saber qué pena le correspondería de incurrir en ella. Pues es obvio que si el mismo Tribunal nos está diciendo en el fundamento 27 que el consumo de marihuana en el recinto universitario amerita una sanción grave y posteriormente en los fundamentos 36 y 37 vuelve a reiterar la gravedad de dicha conducta, valdría la pena preguntarse si cabe aún – desde el punto de vista de la más elemental lógica – aseverar que no se puede imponer la sanción más severa a dicho acto porque el reglamento disciplinario no es claro ni preciso. Creemos que en este caso las respuestas a nuestra interrogante sobran y se explican por sí mismas.
Desde luego, en este caso en particular, el Tribunal Constitucional declara fundada la demanda, aunque se cuida de precisar que con ello no está justificando el consumo de drogas en los establecimientos universitarios, aún cuando revela una vez más un tratamiento distinto y discriminatorio frente al caso de la estudiante del Senati, pese a que desde todo punto de vista su falta no podía – ni de lejos - equipararse a la del estudiante Oroya.
IV. REFLEXIONES FINALES
De lo antes expuesto, podemos concluir que los hechos demuestran la existencia de criterios contrapuestos de quienes integran nuestro máximo órgano jurisdiccional en materia constitucional al momento de resolver casos que se fundan en situaciones análogas.
Después de todo, haciendo un balance general de todo lo analizado en las líneas precedentes, podríamos afirmar que para nuestro Tribunal Constitucional, besarse con la pareja en el interior de un baño constituye una falta contra la moral y las buenas costumbres que justifican una sanción tan grave como la expulsión del infractor, mientras que concurrir a trabajar en estado de ebriedad – siempre que el beodo se comporte a la altura de las circunstancias – o consumir marihuana en el campus de una universidad son conductas que deben ser sancionadas en forma proporcional a los antecedentes personales de los infractores y en todo caso, en función al grado de perjuicio que se les pudiese causar con la sanción a imponérseles.
